原因之一

    问题文件责任追究渐成风气

    “‘红头文件漫天飞’的现象正在淡出人们的视野。”有学者认为，这是推进依法行政的必然结果，而与这种趋势相伴的另一种现象，则对“红头文件”的下降之势起到了促进作用。

    “制定机关违反规范性文件制定程序，要追究责任；制定机关不提供规范性文件查阅，要追究责任；各级政府法制机构不履行规范性文件审查、备案登记职责，要追究责任。”这是海南省制定规范性文件有关规定。

    记者了解到，目前很多地方不乏这样的规定，也不乏执行和落实。

    贵州省铜仁地区的历任领导一脉相承地重视规范性文件的备案审查工作。他们将规范性文件的制发与报备，作为依法行政考核主要内容纳入行署对各县级政府和所属工作部门年度目标考核分值，凡制发规范性文件违法和不按规定报备的，对其依法行政工作给予一票否决，全部扣除其依法行政考核分值；对情况严重的，严肃追究单位负责人的责任。

    按照当地的责任追究制度，2005年，铜仁地区交警支队因违法设定收费文件乱收费，其班子成员在2006年被行署整体调整；2006年，铜仁市规划局自行出台规范性文件严重违法，行署责成铜仁市政府撤销了该局局长的职务。

    河南省沁阳市出台了5个荒唐文件，沁阳市市长为此受到批评。这些“红头文件”规定，投资沁阳五千万元以上或符合其他条件的外地客商，可享受一系列诸如在本地开车违法可以不罚款、子女就学可以不审核等“法外优惠”。2006年，国务院法制办介入此事审查并给予纠正。

    吉林、黑龙江、江苏等省多采取点名通报方式问责。2006年，经吉林省政府同意，吉林省法制办下发了《关于2005年规章规范性文件备案审查监督工作的通报》，对含有违法不当内容的规范性文件进行了点名通报，涉及长春市等8个市政府、省安监局等8个部门制发的23件违法不当的规范性文件或不具有效力的非规范性文件。

    《厦门市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》中，明确规定了对规范性文件违法情形的行政过错责任。这在很大程度上改变了制发机关以往过于随便的工作作风，问题文件的比例从2001年的36.8%下降到2006年的12.7%。

    原因之二

    公民提请审查“有去有回”

    “我们通过报纸和政府网站发布公告，公布投诉电话和通讯地址，并实行网上受理，建立了比较通畅的提请审查的渠道。近两年共受理社会公众提请审查36件，全部依法作出处理和答复。”吉林省法制办王继处长在座谈会上介绍说。

    公民提请审查，就怕政府拖着不审，最终“肉包子打狗”有去无回。“现在看来，这种担心在一些地方是多余的。审查渠道的畅通是形成‘红头文件’减发之势的又一个原因。”有关学者分析说。

    2006年底，吉林省长春市部分经营二手车交易的业主提出申请，认为市政府出台的《二手车流通管理规定》、《关于整顿和规范二手车流通行业的通知》内容违法，剥夺了他们依法获得的经营权，要求予以纠正。吉林省法制办经审查认定以上两份文件部分内容违法，很快下发了《自行纠正通知书》，问题得到及时解决。

    今年4月，贵州省铜仁地区红绿林公司举报印江、石阡等县政府出台文件违法，行署马上责成法制、监察等单位对其进行专案调查，发现县政府出台的文件的确与反不正当竞争法相违背，文件很快被废止。

    今年6月，广东省深圳市一公民给广东省法制办去信，反映省公安厅、交通厅发布的《关于进一步加强机动车驾驶人培训、考试工作的通知》涉嫌对机动车驾驶证许可增设“提供驾校培训记录”的许可条件，因此提请审查。法制办受理审查后发现，此文件既未履行备案审查程序，也未在《广东省人民政府公报》上发布。广东省法制办认定省公安厅、交通厅发布文件增设行政许可条件违法。两家单位接受上述观点，迅速撤销了违法文件。

    《温州市人民政府行政执法投诉规定》的出台，启动了当地规范性文件异议处理机制。根据群众提请的审查建议，《温州市外来机动车驾驶人聘用备案登记管理办法(试行)》、《温州市三线搭挂安全管理办法》、《文成县烟花爆竹安全管理暂行规定》等文件，因擅自扩大解释、自行设定行政处罚、设置许可前置条件等，被一一撤销。

    原因之三

    审查内容由合法性向适当性拓展

    湖北省汉川市2006年下发文件，指定公务招待只能用小糊涂仙(神)酒；今年6月，甘肃省兰州市拟规定，全市普通级牛肉面馆的大碗牛肉面不得超过2.5元……这些“红头文件”一经发出就引起了极大的争议。

    行政法学专家、北京大学教授姜明安认为，规范性文件最为突出的就是“乱”、“滥”二字，“制定主体乱、调整范围乱、制定程序乱，总之围绕滥用行政权力打转”。具体表现在设定公民义务或剥夺公民权利无依据；擅自设定行政处罚内容或自行规定罚没款的收缴方式；擅自设定行政审批事项或增设审批环节、条件；文件制定不符合技术规范；强调行政管理相对人的义务多，规定管理机关责任和制约的措施少这5大问题上。

    江西省法制办有关人士介绍，2006年以来，江西省法制办依法受理了通过行政复议途径转送的4件规范性文件，每件都提出了合法性审查意见。

    据了解，复议案件涉及的规范性文件是否合法的问题，在近年来各级政府开展的规范行文件备案审查工作中，无一例外被列为审查重点。而在一些行动较快的地方，审查监督开始向适当性、协调性延伸。

    河南省安阳市法制办副主任张剑虹介绍，安阳市一方面坚持以合法性审查为重点，对文件所涉及的行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费等内容是否有法律、法规、规章的依据进行重点审查；另一方面还要对规范性文件的适当性和协调性进行全面审查，使之符合合理行政的要求，同时要求不同机关制定规范性文件涉及到同一事项的，有关内容必须协调一致，不能相互矛盾。

    广西要求全区各级政府把握备案审查质量，按照“1234”要领操作：

    先是把握“一条主线”，看报备的规范性文件是否与法律、法规、规章及党和国家的政策相抵触，是否反映了改革开放精神和本地的实际，是否体现了社会公平公正原则；

    然后认真查找“两化”，看报备的规范性文件是否存在地方利益合法化和部门利益合法化的问题；

    接着清查“三个越权”，即清查报备的规范性文件是否存在越权设定行政许可、越权设定行政收费、越权设定减免税；

    最后清理“四种违法”，即清理报备的规范性文件是否存在违法设定行政处罚、违法设定行政强制措施、违法设定集资、违法设定摊派。

    黑龙江省齐齐哈尔市还提到应注意的一些技术性问题。比如，文件的主要内容与新法是否相适应，是否已被新的法律、法规代替；文件涉及的有关具体事项的管理权限是否已下放等。

    实在把握不了的问题，河南省安阳市便开门审查。比如，在审查市辖县《城镇房屋拆迁货币补偿基准价等问题的若干规定》时，他们对该县制定的补偿标准是否合适、是否符合当地实际有疑问，因此采取论证会形式，主动邀请市拆迁办、县法制机构、有关起草部门和有关专家进行座谈，对文件中制定标准的依据进行充分讨论。审查表明，该文件制定的标准偏低，且对临街门面房和住宅采取统一的补偿标准违反了有关规定，因此该文件被退回重新修改。